以高水平制度型开放塑造一流营商环境

刘晓宁

2024年06月13日    来源：光明日报

制度型开放是我国推动新一轮高水平对外开放的核心指向，也是打造市场化、法治化、国际化一流营商环境的必然要求。2024年3月，习近平总书记在参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时指出：“要加大制度型开放力度，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，塑造更高水平开放型经济新优势。”5月，习近平总书记在山东考察时强调，“山东要在进一步全面深化改革、推进高水平对外开放上勇争先”，“建设好制度型开放示范区”。以高水平制度型开放塑造一流营商环境，体现了改革和开放的内在统一，对加快构建新发展格局、推动经济高质量发展、推进中国式现代化意义重大。

1.制度型开放是新一轮高水平对外开放的核心指向

2018年12月，中央经济工作会议明确提出“制度型开放”概念，指出“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。之后，党的十九届四中全会、党的十九届五中全会和党的二十大均对制度型开放进行部署，习近平总书记也多次在重要国际场合阐明我国推动制度型开放的目标和决心。所谓制度型开放，是指通过推动规则、规制、管理、标准等制度的国内外衔接，实现更高水平、更深层次、更广领域的开放，是我国新一轮高水平对外开放的核心指向。

国际规则体系重构要求我国推动制度型开放。当今世界正经历百年未有之大变局，国际格局、全球治理正在发生深刻调整和变革，国际规则体系正在加速重构。世界贸易组织（WTO）作为全球多边贸易体制的功能弱化，各类双边和区域经贸协定大量涌现。截至2024年4月，全球正在生效的双边和区域经贸协定数量达到371项。这些经贸协定包含许多标准明显高于WTO水平的规则条款，且涵盖领域更广、更突出“边境后”规则，成为重塑国际经贸规则体系的主要载体。相较于商品和要素流动型开放，制度型开放的主要区别就在于开放水平更高、涉及领域更广、更强调“边境后”开放，这与当前国际经贸规则体系重构的方向高度一致。因此，推动制度型开放，有助于我国在全球规则体系重构中提升国际地位和话语权，在全球治理变革中展现大国担当。

大国竞争博弈升级要求我国推动制度型开放。在全球不确定性和风险性因素显著增加的背景下，各国均努力在国际格局中争取有利位置，由此导致国家间特别是大国之间的合作关系显著弱化，竞争关系日趋提升，大国战略博弈全面加剧。美国作为传统全球体系的主导国，其提供全球治理公共产品的意愿和能力显著下降。随着我国综合国力和国际地位的持续提升，美国为维持其霸主地位，对我国开展全方位战略打压，试图通过“规锁”战略锁定我国发展路径和发展空间。这种“规锁”表现在国际经贸合作领域，就是通过构建排他性经贸体系提高我国参与国际分工合作的制度性成本，推动全球生产要素与我国“脱钩”。在此背景下，推动以对接国际高标准规则为重点的制度型开放，有助于进一步释放开放红利，有效对冲美国遏制战略，为我国国际竞争新优势的形成赢得时间。

国内改革爬坡过坎要求我国推动制度型开放。以开放促改革、促发展是我国改革发展的成功实践。对外开放推动我国经济社会发展取得巨大成就，同时也推动了国内体制机制改革的深化。当前，我国发展进入新阶段，改革已进入深水区和攻坚期，进一步全面深化改革所涉及的广度、深度和力度是前所未有的，难度风险更高。而制度型开放兼具改革属性和开放属性，要求修订完善国内法律法规、探索创新国内体制机制以实现与国际规则的协调对接，体现了改革与开放的高度统一。在我国全面深化改革的目标下，制度型开放有助于推动市场经济体制改革、开放型经济体制改革等深层次改革，助力改革爬坡过坎。

2.制度型开放是打造国际一流营商环境的必然要求

营商环境是市场主体发展之基、活力之源，其优劣水平决定了生产要素资源的集聚与流向，成为国家竞争优势的重要构成。广义的营商环境涵盖伴随企业全生命周期的所有外部因素和软硬条件，狭义的营商环境更多指向制度环境，即我国《优化营商环境条例》中所界定的，营商环境是指“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。推动制度型开放，是打造国际一流营商环境的必然要求和应有之义。

制度型开放有利于降低生产要素配置的制度性成本。企业开展生产经营活动主要涉及两大类成本：生产成本和交易成本，其中生产成本主要由土地、劳动力等生产要素的价格水平决定，而交易成本更多取决于法律法规、体制机制等制度环境的优劣，例如知识产权保护制度、公平竞争市场环境等。在全球价值链分工中，相较于依靠大量生产要素投入的要素密集型企业，技术密集型等处于价值链高端环节的企业对制度环境决定的交易成本会更加敏感，因此对营商环境的要求更高。推动制度型开放，稳步对接知识产权、竞争中立等领域的国际高标准经贸规则，形成与国际接轨的法律规则、市场规则体系，能够显著降低生产要素特别是高端生产要素配置的制度性交易成本，营造更具制度优势的营商环境。

制度型开放有利于构建良好可持续的产业生态。安全有韧性、健康可持续的产业链供应链体系能够为企业开展生产经营提供完整的产业配套和稳定的外部环境，这是一流营商环境的必备条件。2023年世界银行发布了新的营商环境评价体系（B-Ready），与原评价体系（DB）相比，新体系更加注重整体性的产业生态评价，不仅包含市场准入、公用设施、金融服务、国际贸易、纳税服务、市场竞争等一级分项指标，同时还包含环境保护目标下的可持续发展这一跨领域指标。推动制度型开放，有利于持续降低造成国际国内市场分割的各类障碍壁垒，为良好产业生态的构建奠定基础；有利于对接国际高标准环境保护规则，构建更加具有环境可持续性的产业体系。另外，服务业扩大开放也是制度型开放的重要内容，特别是金融、法律、设计、咨询等领域的服务业开放能够为产业升级提供重要支撑。

制度型开放有利于提升国际贸易投资的便利化水平。自由便利的监督管理体制能极大提升跨境贸易和投资的效率，为国际贸易和跨境双向投资营造良好制度环境，而创新国际贸易投资管理体制是制度型开放的重要内容。制度型开放要求创新国际贸易监管体制，优化升级国际贸易“单一窗口”，实施跨境服务贸易负面清单管理制度，这将大幅提升货物贸易和服务贸易的自由化便利化水平。制度型开放要求创新利用外资体制机制，持续优化准入前国民待遇加负面清单管理制度，落实准入后国民待遇，促进内外资企业公平竞争，营造更加优质的外商投资环境。制度型开放要求创新对外投资管理体制，与其他国家开展双边投资保护和监管互认，为我国企业“走出去”营造良好外部环境。

3.以高水平制度型开放塑造我国营商环境新优势

推动制度型开放是一项复杂系统工程，需要明确重点领域、找准路径方案，分阶段分层次有序推进，助力打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

积极参与和推动全球经贸体系变革重塑。在新一轮全球规则体系变革进程中，我国以更加积极主动的姿态参与其中，成为这一进程的重要推动者。在塑造国际一流营商环境的目标下，我国应通过稳健的制度型开放在全球经贸体系中争取更加有利的位置。维护WTO在多边机制中的作用，发挥大国功能推动开展相关议题的多边谈判，争取在争端解决机制、竞争政策、服务业开放等领域扩大共识。利用二十国集团、亚太经合组织、金砖国家、上海合作组织等合作机制深度参与全球治理，不断提升国际话语权和主动权。进一步发挥“一带一路”倡议作为全球治理新型公共产品的功能，不断提升规则输出能力和制度供给水平，在全球经贸体系变革重塑中贡献更多中国方案。

努力商签更高水平更优布局的经贸协定。各类双边和区域经贸协定能为缔约方企业创造更加优质稳定的外部环境，推动缔约方开展更高层次的经贸合作。在维护WTO多边体制的同时，我国也应同步推进各类双边和区域经贸协定的谈判、签署和升级，加快构建面向全球的高标准自由贸易区网络。目前，我国已与29个国家和地区签署了22份自贸协定。我国已申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），应积极与各缔约方开展沟通和磋商，主动对标CPTPP和DEPA规则，推进相关领域政策调整和修立法工作，深入推进跨境服务贸易和投资高水平开放。

全面稳步对接国际高标准经贸规则条款。结合当前国际经贸规则的发展方向和CPTPP、DEPA等重点经贸协定的相关规则条款，我国应着力推动服务业开放、数字贸易、竞争政策、知识产权、政府采购、环境保护等领域的规则对接。在服务业开放领域，以服务贸易负面清单制度为重点，持续缩减跨境服务贸易负面清单；在数字贸易领域，稳步对接数据跨境流动制度，推动实施数据分级分类，探索制定重要数据目录；在竞争政策领域，重点对接国有企业和指定垄断企业规则，推动国有企业商业类和公益类改革；在知识产权领域，重点对接地理标志产品和农用化学品未披露实验数据保护规则；在政府采购领域，重点对接《政府采购协定》（GPA）相关条款，争取在国有企业、次中央实体和工程项目门槛价方面达成一致；在环境保护领域，逐步对接环境执法、环境评价、环境技术标准制定等规则。

深化国内相关领域的体制机制改革探索。制度型开放涉及国内相关法律法规、政策体制的改革和优化，这同样也是打造市场化、法治化、国际化营商环境的内在要求。应进一步修订完善与数字贸易、竞争中立、知识产权、政府采购等规则相关的网络安全法、数据安全法、反垄断法、反不正当竞争法、专利法、商标法等法律法规，逐步建立起与制度型开放和一流营商环境要求相适应的法律体系。深化对外贸易、利用外资、对外投资、金融等领域体制机制改革，继续推动海关制度创新、缩减负面清单、放宽市场准入，实施全生命周期式监管模式，构建更高水平的制度型开放新体制。

在自贸试验区等开放平台开展先行先试。自由贸易试验区（港）、服务业扩大开放综合试点（示范区）等高能级对外开放试点平台是推动制度型开放、对接国际高标准规则的最佳试验载体。在这些试点平台内进行先行先试和压力测试，条件成熟后再复制推广到全国，能有效控制和降低开放过程中可能产生的风险，更好统筹开放与安全。上海自贸试验区已率先制定出台《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，其他自贸试验区和各类开放平台也应结合各自功能和特色优势，积极开展高标准规则的先行先试，重点对接CPTPP、DEPA、GPA等协定的相关规则条款，分类放宽服务业准入限制，推动科技、电信、文旅、金融、教育、医疗等重点行业领域开放，打造高水平制度型开放和国际一流营商环境的示范样板。

（作者：刘晓宁，系山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，山东社会科学院国际经济与政治研究所副所长、研究员）